La Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)

La Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) établit les orientations et fixe les priorités d’action du gouvernement en matière d’énergie, afin d’atteindre les objectifs de la politique énergétique définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l’énergie, pour la métropole continentale et pour 10 ans, en deux périodes de 5 ans.

Tous les 5 ans la Programmation pluriannuelle de l’énergie est actualisée : la deuxième période de 5 ans est révisée et une période subséquente de 5 ans est ajoutée. Les zones non-interconnectées (ZNI) disposent chacune de leur propre PPE.

L'ensemble des piliers de la politique énergétique et l'ensemble des énergies sont traités dans une même stratégie : maîtrise de la demande en énergie, maîtrise des coûts des énergies, promotion des énergies renouvelables, garantie de sécurité d'approvisionnement et indépendance énergétique, etc. Cela permet de construire une vision cohérente et complète de la place des énergies et de leur évolution souhaitable dans la société française.

La PPE est encadrée par les dispositions des articles L.141-1 à L.141-6 du Code de l’énergie, modifiées par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, puis par la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat. Conformément à l’article L. 141-2 du Code de l’énergie, la PPE doit contenir des volets relatifs :

• à la sécurité d’approvisionnement ;
• à l’amélioration de l’efficacité énergétique et à la baisse de la consommation d’énergie primaire, en particulier fossile ;
• au développement de l’exploitation des énergies renouvelables (EnR) et de récupération ;
• au développement équilibré des réseaux, du stockage et de la transformation des énergies et du pilotage de la demande d’énergie pour favoriser notamment la production locale d’énergie, le développement des réseaux intelligents et l’autoproduction ;
• à la préservation du pouvoir d’achat des consommateurs et de la compétitivité des prix de l’énergie ;
• à l’évaluation des besoins de compétences professionnelles dans le domaine de l’énergie et à l’adaptation des formations à ces besoins.

La PPE en vigueur couvre deux périodes successives de cinq ans (2019-2023 et 2024-2028). La programmation pluriannuelle de l’énergie en vigueur est constituée de :

• Un décret définissant les principaux objectifs énergétiques et les priorités d’action adopté par décret le 20 avril 2020 ;
• Un rapport qui constitue une annexe du décret ;
• Une synthèse des orientations et actions de la PPE .

La PPE comporte une étude d’impact économique et social, ainsi qu’une évaluation environnementale stratégique (conformément aux dispositions du Code de l’environnement).

La PPE définit également l’enveloppe maximale indicative des ressources publiques de l’Etat et de ses établissements publics mobilisées pour atteindre les objectifs quantitatifs de la programmation.

Les stratégies et les documents de planification qui comportent des orientations sur l’énergie doivent être compatibles avec les orientations formulées dans la PPE. Il convient de souligner notamment la portée normative de :

• la fixation des objectifs quantitatifs pour le lancement d’appels d’offres pour des installations de production d’électricité (EnR en particulier), pour des capacités d’effacement de consommation électrique, ou pour des investissements permettant l’injection de biométhane dans les réseaux de gaz ;
• la définition des orientations avec lesquelles l’autorisation d’exploiter des nouvelles installations de production électrique, ainsi que le plan stratégique d’EDF prévu dans l’article L311-5-7 du Code de l'énergie, devront être compatibles ;
• la définition du niveau de sécurité d’approvisionnement du système énergétique français, via la fixation du critère de défaillance utilisé pour apprécier l’équilibre entre l’offre et la demande d’électricité, ou encore le critère pour la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel et les stockages devant être maintenus en fonctionnement.

La PPE doit être compatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés par les budgets carbone, en particulier pour le secteur de l’énergie, et plus largement avec la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC).

Le scénario pris en compte dans la PPE est structuré pour que l’évolution des différents paramètres constitutifs de la PPE, depuis la production d’énergie jusqu’à sa consommation, permette d’atteindre tous les objectifs inscrits dans la Loi telle qu’elle résulte de La loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (LEC). Le scénario énergétique de la PPE est le même que celui de la SNBC pour la période qu’elle couvre.

La loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a introduit des dispositions pour renforcer l’articulation entre les politiques énergétiques nationales et territoriales, notamment en ce qui concerne le développement des énergies renouvelables. En particulier, son article 83 prévoit d’une part la fixation d’objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables qui doivent permettre de contribuer aux objectifs nationaux inscrits dans le code de l’énergie et déclinés dans la PPE, et d’autre part la création de comités régionaux de l’énergie, notamment en charge de proposer les objectifs régionaux susmentionnés. Ces dispositions seront déclinées réglementairement dans les prochains mois et s’appliqueront à compter de la prochaine PPE.

Pour limiter l’impact qu’aura le réchauffement climatique sur nos sociétés, les pays du monde se sont engagés, par l’Accord de Paris, à réduire drastiquement leurs émissions de gaz à effet de serre. Le réchauffement climatique trouve sa cause dans la production de gaz à effet de serre dont environ 70 % résulte de notre consommation d’énergies fossiles. C’est l’utilisation de charbon, de pétrole et de gaz qui rend la croissance non soutenable.

La PPE actuelle précise ainsi les grandes orientations et objectifs à atteindre en matière de politique énergétique sur la période 2019-2028.

Il sera ainsi nécessaire de réduire les consommations d’énergie, en priorisant la baisse de consommation des énergies les plus carbonées, et de substituer aux énergies fossiles des énergies décarbonées. Il faudra donc mobiliser de nouvelles technologies dans le secteur des transports, comme le véhicule électrique, mais également des modifications de comportement : adopter des mobilités actives, faire du covoiturage et apporter des alternatives à l’usage individuel de la voiture lorsque cela est possible, etc. La maîtrise des consommations d’énergie dans le bâtiment nécessite également de mobiliser des leviers technologiques et comportementaux. Dans l’industrie, la transition énergétique doit préserver la compétitivité tout en assurant la durabilité des activités sur le sol national.

La production d’énergie va également changer : plus renouvelable et décentralisée, elle va se rapprocher des citoyens et être de plus en plus respectueuse de l’environnement.

La réduction des consommations et l’évolution vers des énergies plus durables permettra d’améliorer la qualité de l’air et plus globalement de réduire les impacts du secteur de l’énergie sur l’environnement et la santé. Mais elle présente également un intérêt économique, en réduisant notre dépendance aux importations et donc aux cours mondiaux des énergies fossiles.

Ces évolutions doivent naturellement être menées en continuant à garantir le niveau de sécurité d’approvisionnement qu’attendent les français et à un coût maîtrisé, nécessaire à l’acceptabilité de cette transition énergétique par tous. Elles doivent donc être conduites dans la continuité des mesures déjà initiées en capitalisant sur les acquis et en donnant de la visibilité à l’ensemble de la société.

Ce vaste mouvement devra être accompagné au plan social, pour garantir qu’il profite à tous, y compris les ménages aux revenus les plus modestes, souvent les plus impactés par la pollution de l’air et le coût de l’énergie. Il nécessitera également de préparer et d’accompagner les mutations professionnelles pour s’adapter aux nouveaux emplois, anticiper et accompagner la reconversion des entreprises et des territoires impactés.

La transition énergétique française s'inscrit dans un mouvement plus vaste qui est celui du développement du marché intérieur européen et de la transition énergétique européenne. Les pays européens se sont collectivement donnés des objectifs ambitieux sur l'énergie et le climat. La PPE permettra à la France d'atteindre ceux qui lui incombent.

Cette transition doit être réalisée de façon ambitieuse, en donnant une trajectoire claire, argumentée, allant irréversiblement dans le sens du respect de l’environnement et du climat, tout en étant inclusive.

Les principaux objectifs de la Programmation pluriannuelle de l’énergie sont :

La Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) publiée en avril 2020 dispose en son annexe 3 de 43 indicateurs de suivi :

• 6 indicateurs relatifs à la maîtrise de la demande d’énergie et à la réduction de la consommation d’énergies fossiles ;
• 21 indicateurs relatifs au développement des énergies renouvelables ;
• 5 indicateurs relatifs à la sécurité d’approvisionnement ;
• 4 indicateurs relatifs à la mobilité durable ;
• 3 indicateurs relatifs à la précarité énergétique ;
• 4 indicateurs macro-économique.

Les indicateurs relatifs à la maîtrise de la demande en énergie, à la réduction de la consommation d’énergies fossiles et au développement des énergies renouvelables disposent d’objectifs à atteindre en 2023 et 2028.

Ces indicateurs sont mis à jour annuellement, et sont mis en ligne sur la page relative à la programmation pluriannuelle de l’énergie du site internet du ministère de la Transition écologique.

Voir : la mise à jour des indicateurs de la PPE (avril 2022)

Le graphe ci-dessous présente les baisses de consommation réalisées et attendues dans la PPE 2019-2028.

Baisses de consommation réalisées et attendues dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (source : SDES)
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La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) fixe les objectifs suivants de réduction de la consommation d’énergie par rapport à 2012 :

• consommation finale d’énergie : - 7,5 % en 2023 et - 16,5 % en 2028 ;
• consommation primaire de gaz naturel : - 10 % en 2023 et - 22 % en 2028 ;
• consommation primaire de pétrole : - 19 % en 2023 et - 34 % en 2028 ;
• consommation primaire de charbon : - 66 % en 2023 et - 80 % en 2028.

Corrigées des variations climatiques, la consommation finale d’énergie et les consommations primaires de pétrole et de charbon ont respectivement décru de 8,1 %, 21,3 % et 56,5 % entre 2012 et 2020. Ces baisses sont toutefois en partie imputables au caractère exceptionnel de l’année 2020 lié à la crise sanitaire. La consommation de gaz naturel a augmenté de 0,5 % sur la période.

 Le tableau suivant récapitule les objectifs d’énergies renouvelables de la PPE 2019-2028 et le niveau de développement actuel des différentes filières.

Objectifs, en matière d'électricité et de chaleur renouvelables dans le cadre de la PPE 2019-2028 (source : SDES)
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Le tableau suivant récapitule la part de l’accroissement prévu entre 2018 et 2023 réalisée en 2020.

Part de l’accroissement prévu par filière EnR entre 2018 et 2023 réalisée en 2020 (source : SDES)
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À la fin 2020, la part déjà réalisée des objectifs de la PPE à l’horizon 2023 varie selon les filières. Ainsi, certaines filières, telles que l’hydroélectricité ou l’électricité issue de la méthanisation, ont déjà réalisé plus de la moitié de la hausse prévue de la production ou de la puissance électrique renouvelable. En revanche, seule une faible part de l’augmentation escomptée a été atteinte à fin 2020 pour la production de chaleur solaire thermique ou le photovoltaïque par exemple. La production de chaleur issue de biomasse est même, quant à elle, inférieure à son niveau de 2018, en raison de conditions climatiques particulièrement douces en 2020.